5 vấn đề trong sửa Luật Tổ chức Chính phủ

Sửa luật này là cần thiết, nhưng vấn đề là sửa như thế nào để các quy định sau khi sửa phù hợp với thực tiễn và có sức sống lâu dài, tránh tình trạng chỉ sau một thời gian ngắn lại phải sửa tiếp.

Với tinh thần như vậy, theo tôi, có 5 vấn đề cần đặt ra khi sửa Luật Tổ chức Chính phủ (TCCP) lần này.

Thứ nhất là về vị trí của Chính phủ

Thực ra, vị trí của Chính phủ đã được quy định trong Hiến pháp 2013, cho nên nếu có việc quy định lại cho đúng vị trí của Chính phủ thì sẽ liên quan tới Hiến pháp. Dự thảo sửa luật lấy lại các quy định của Hiến pháp 2013 khi xác định Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực thi quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội – đây chính là điểm cần xem xét. 

Các bản Hiến pháp nước ta quy định về vị trí của Chính phủ như thế nào?

Hiến pháp năm 1946 quy định cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc là Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hòa, tức là không quy định Chính phủ là cơ quan chấp hành của Nghị viện nhân dân. Đến Hiến pháp năm 1959 đã có sự thay đổi cơ bản khi lần đầu tiên quy định Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa. Hiến pháp 1980, 1992 và 2013 tiếp tục xác định vị trí của Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội.

Tôi còn nhớ khi chuẩn bị Hiến pháp 1980, cố Thủ tướng Phạm Văn Đồng trong phiên họp Chính phủ để thảo luận về dự thảo sửa đổi Hiến pháp phần đề cập tới Hội đồng Bộ trưởng (tức Chính phủ theo khái niệm thời đó) đã nói quy định Hội đồng Bộ trưởng là cơ quan chấp hành của Quốc hội là không chuẩn và cần phải viết lại cho chính xác. Rất tiếc điều đó đã không xảy ra.

Sở dĩ như vậy vì ở đây có sự nhầm lẫn cơ bản về chức năng của Chính phủ với vị trí của Chính phủ. Chính phủ nước ta, cũng giống như chính phủ các nước trên thế giới, được tổ chức theo các nhánh quyền lực nhà nước, đó là lập pháp, hành pháp và tư pháp. Luật do cơ quan lập pháp ban hành thì phải được thi hành, phải được chấp hành. Thi hành luật, chấp hành luật là chức năng của cơ quan hành pháp, nhưng từ chức năng chấp hành luật của cơ quan hành pháp để dẫn đến xác định Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan lập pháp là một sự nhầm lẫn giữa chức năng và vị trí.

Hơn nữa, về tư duy hình thức mà nói, vậy tại sao Tòa án nhân dân tối cao và Viện Kiểm sát nhân dân tối cao lại không được xác định là cơ quan chấp hành của Quốc hội? Cần khẳng định rõ Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện Kiểm sát nhân dân tối cao là các cơ quan hiến định, mặc dù nhân sự của 3 cơ quan này do Quốc hội bầu ra hoặc phê chuẩn.

Có nước nào có quy định như vậy về vị trí của chính phủ? Ngay Trung Quốc là nước có nhiều nét tương đồng về hệ thống chính trị với Việt Nam cũng không quy định như vậy. Hiến pháp Trung Quốc xác định Quốc vụ viện nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa còn gọi là chính phủ nhân dân trung ương là cơ quan hành pháp nhà nước cao nhất, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất.

Thứ hai, về nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Chính phủ

Đây là một trong các nội dung quan trọng, nếu xác định đúng sẽ là cơ sở bảo đảm cho hoạt động hiệu quả của Chính phủ.

2 dự thảo Luật TCCP và Luật Tổ chức chính quyền địa phương đều đã quy định về các vấn đề phân quyền, phân cấp và ủy quyền. Nếu quy định đúng các vấn đề này thì thực sự sẽ đột phá được một điểm nghẽn lớn về thể chế. 

Yêu cầu đặt ra là các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Chính phủ phải rõ, không chung chung, đặc biệt nên tránh quy định theo hướng mục tiêu cần đạt tới và do đó không phải là nguyên tắc thực sự. Ví dụ: thực hiện quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, hiệu lực, hiệu quả; xây dựng nền hành chính thống nhất, thông suốt, liên tục, dân chủ, pháp quyền, chuyên nghiệp, hiện đại, khoa học, trong sạch, công khai, minh bạch, kỷ luật, kỷ cương hành chính, tạo môi trường thuận lợi cho người dân, doanh nghiệp…

Một vấn đề khác là trách nhiệm và mối quan hệ giữa Chính phủ, Thủ tướng và các bộ trưởng. Đâu là nguyên tắc chi phối nội dung này? Coi ý tưởng phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm giữa Chính phủ, Thủ tướng với bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ và chức năng, phạm vi quản lý giữa các bộ, cơ quan ngang bộ; đề cao trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu là nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Chính phủ cũng là vấn đề cần cân nhắc thêm, bởi đây chưa thực sự là nguyên tắc, mà là quy định hướng tới mục tiêu cần đạt.

Một kinh nghiệm có thể tham khảo là các nguyên tắc hoạt động của Chính phủ CHLB Đức. Mô hình Chính phủ LB Đức khác hẳn Mỹ vì Chính phủ Mỹ hoạt động theo nguyên tắc tổng thống quyết, các thành viên Chính phủ chỉ là tư vấn cho tổng thống.

Chính phủ LB Đức hoạt động theo 3 nguyên tắc: nguyên tắc Thủ tướng; nguyên tắc ngành và nguyên tắc tập thể. Nguyên tắc Thủ tướng hay còn gọi là nguyên tắc chính sách có nghĩa là Thủ tướng quyết định phương hướng, đường lối, chính sách trong hoạt động của chính phủ.

Nguyên tắc ngành có nghĩa là các bộ trưởng trong khuôn khổ đường lối, chính sách do Thủ tướng định ra, hoàn toàn chủ động, chịu trách nhiệm trong quản lý ngành được phân công. Theo nguyên tắc này, Thủ tướng không can thiệp vào hoạt động của bộ trừ trường hợp bộ trưởng trong công việc cụ thể có những vi phạm đường lối, chính sách do Thủ tướng đã quyết.

Nguyên tắc tập thể có nghĩa là các vấn đề thuộc thẩm quyền của Chính phủ đều phải được thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số. Thủ tướng cũng chỉ có một lá phiếu ngang bằng với các thành viên khác của Chính phủ.

Thứ ba, vấn đề phân cấp, phân quyền

Chưa có nước nào mà chủ đề phân cấp, phân quyền lại được đề cập nhiều như ở nước ta. Tăng cường, đẩy mạnh phân cấp, phân quyền luôn được nêu trong công tác chỉ đạo của Chính phủ và Thủ tướng và được xác định là một điều kiện, một tiền đề để các cơ quan hành chính nhà nước hoạt động thực sự hiệu lực, hiệu quả, phục vụ và đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội của đất nước.

Thực sự là hữu ích vì cả 2 dự thảo Luật TCCP và Luật Tổ chức chính quyền địa phương đều đã quy định về các vấn đề phân quyền, phân cấp và ủy quyền. Nếu quy định đúng các vấn đề này thì thực sự sẽ đột phá được một điểm nghẽn lớn về thể chế.

Trong phạm vi bài viết ngắn gọn này, chỉ nêu nhận xét của tôi về 3 khái niệm, đó là về cơ bản 2 khái niệm phân quyền và ủy quyền là chuẩn. Riêng khái niệm phân cấp là không chuẩn và theo quan điểm cá nhân tôi là không có khái niệm phân cấp.

Suốt một thời gian dài chúng ta chỉ dùng khái niệm phân cấp theo nội hàm của phân quyền, tức là cơ quan Trung ương chuyển giao, là “phân quyền” một số việc mình làm lâu nay cho địa phương. Có thể kể đến mấy văn bản sau: Nghị quyết số 94-CP ngày 27/8/1962 của Hội đồng Chính phủ ban hành những quy định về phân cấp quản lý kinh tế và văn hóa cho ủy ban hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Nghị quyết số 186-HĐBT ngày 27/11/1989 của Hội đồng Bộ trưởng về phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương; Nghị quyết số 99/NQ-CP ngày 24/6/2020 của Chính phủ về đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực.

Mãi đến năm 2022, cụm từ “phân quyền“ mới được thể hiện trong NQ số 04 về đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước, mặc dù cũng không định rõ phân cấp là gì, phân quyền là gì. Cũng cần lưu ý là trước đó, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã có quy định về 2 khái niệm này.

Dự thảo luật TCCP nêu Chính phủ, Thủ tướng, bộ trưởng phân cấp cho HĐND, UBND, Chủ tịch UBND thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình, trừ trường hợp pháp luật quy định không được phân cấp theo nguyên tắc cơ quan, tổ chức, đơn vị, người được phân cấp chịu trách nhiệm hoàn toàn về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp.

Câu hỏi đặt ra là: Những nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp đi thì có còn thuộc cơ quan, tổ chức phân cấp hay không? Và chính điều quy định thêm của dự luật về cơ quan, người phân cấp chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp trong trường hợp không bảo đảm điều kiện cho thực hiện phân cấp đã cho thấy sự lập lờ trong khái niệm “phân cấp“ theo dự luật này. Theo tôi, chỉ có phân quyền, nếu không là phân quyền thì là ủy quyền, không nên đưa ra thêm khái niệm phân cấp như vậy gây khó hiểu và cũng khó thực thi trên thực tế. Và điều quan trọng là quy định như vậy cũng phù hợp và tương đồng với thể chế của các nước bao gồm theo thứ tự mức độ là tản quyền, ủy quyền và phân quyền.

Thứ tư, về bộ và cơ quan ngang bộ

Có thể nói quan niệm về bộ và cơ quan ngang bộ đã trải qua nhiều sự thay đổi, nhưng có vẻ vẫn chưa hoàn toàn phù hợp.

Luật Tổ chức Hội đồng Chính phủ năm 1961 không có định nghĩa riêng về bộ, mà chỉ quy định “Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ… lãnh đạo toàn bộ công tác thuộc phạm vi trách nhiệm của mình…”.

Lần đầu tiên trách nhiệm quản lý nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác được phân công của bộ trưởng đã được quy định trong Luật Tổ chức Hội đồng Bộ trưởng năm 1981.

Luật TCCP năm 1992 tại Điều 22 xác định: “Bộ, cơ quan ngang bộ là các cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước“.

Đến Luật TCCP năm 2001 do có sự tham khảo kinh nghiệm nước ngoài về dịch vụ công nên tại Điều 22 đã quy định: “Bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành lĩnh vực; thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước theo quy định của pháp luật“.

14 năm sau, Luật TCCP năm 2015 tại Điều 39 thôi không đề cập đến việc đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nước khi xác định bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về một hoặc một số ngành, lĩnh vực và dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước.

Sửa Luật TCCP lần này dự kiến giữ nguyên quy định của Luật năm 2015 về bộ, cơ quan ngang bộ. Nếu như vậy sẽ có mấy vấn đề như sau:

– Quy định bộ quản lý nhà nước dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực thực ra là thừa vì trong quản lý nhà nước ngành, lĩnh vực đã bao hàm quản lý nhà nước về dịch vụ công rồi. Ví dụ, Bộ Y tế quản lý nhà nước ngành y tế đã có nghĩa là Bộ quản lý nhà nước việc khám, chữa bệnh. Trong khám, chữa bệnh có việc các bệnh viện công lập cung cấp dịch vụ khám, chữa bệnh cho người dân, tức là dịch vụ công về khám, chữa bệnh;

– Từ đó lại cho thấy nói quản lý nhà nước về dịch vụ công, vậy thì Bộ Y tế không quản nhà nước về dịch vụ tư về y tế ư? Chắc chắn là việc Bộ phải làm, nhưng lại không được quy định. Đương nhiên hiểu theo nghĩa rộng thì việc quản lý nhà nước về dịch vụ y tế tư đã nằm trong phạm vi quản lý nhà nước ngành y tế trong phạm vi cả nước của Bộ.

– Một trong các chức năng quan trọng của các bộ, cơ quan ngang bộ là trách nhiệm cung cấp dịch vụ công cũng không được thể hiện trong khái niệm về bộ, cơ quan ngang bộ. Bộ Y tế đang có một loạt bệnh viện công lập trực thuộc để thay mặt Bộ cung cấp dịch vụ công về khám, chữa bệnh cho người dân. Tương tự, Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch đang có một loạt các đơn vị sự nghiệp công lập cung cấp dịch vụ công cho xã hội ở mảng văn hóa, giải trí, nghệ thuật…

Cho nên, có thể thấy trong khi chưa có một định nghĩa rõ và chuẩn hơn về bộ thì có thể lấy quy định của Luật TCCP năm 1992 là ổn nhất: Bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước.

Các nước quy định như thế nào về chức năng của bộ?

Suốt một thời gian dài chúng ta chỉ dùng khái niệm phân cấp theo nội hàm của phân quyền, tức là cơ quan Trung ương chuyển giao, là “phân quyền” một số việc mình làm lâu nay cho địa phương. 

Luật TCCP Nhật dùng công thức chung khi quy định trách nhiệm của bộ như sau: Bộ được thành lập để đảm nhiệm các vấn đề hành chính dưới sự quản lý và kiểm tra của Nội các.

Hàn Quốc sử dụng công thức chung là “phụ trách các vấn đề” trên các lĩnh vực khi xác định trách nhiệm của bộ. Ví dụ, Luật TCCP nước này quy định tại Điều 27: “Bộ Tài chính và Kinh tế phụ trách các vấn đề về thiết lập, kiểm tra chung và điều phối chính sách kinh tế, tiền tệ, tài chính, bảo vật quốc gia, tài khoản chính phủ, hệ thống thuế nội địa, hải quan, ngoại tệ, hợp tác kinh tế và tài sản nhà nước”.

Luật Tái tổ chức bộ năm 2002 của Thái Lan sử dụng công thức chung “Bộ có quyền và nghĩa vụ về“ khi xác định trách nhiệm của bộ. Ví dụ, Điều 10 của luật này quy định: Bộ Tài chính có quyền và nghĩa vụ về tài chính công; định giá tài sản; quản lý hỗ trợ của chính phủ; các hoạt động liên quan đến bất động sản chính phủ và bảo vật quốc gia; thuế; phí… Hoặc Điều 14 quy định: Bộ Du lịch và Thể thao có quyền và nghĩa vụ về khuyến khích, hỗ trợ và phát triển công nghiệp du lịch, thể thao, giáo dục thể thao…

Thứ năm, về cơ quan thuộc Chính phủ

Điều đáng hoan nghênh là lần đầu tiên dự kiến có một định nghĩa về cơ quan thuộc Chính phủ. Có khái niệm về bộ, cơ quan ngang bộ, nên hết sức cần thiết có khái niệm về cơ quan thuộc Chính phủ. Dự thảo Luật TCCP sửa đổi xác định đây là cơ quan do Chính phủ thành lập, thực hiện chức năng thực thi chính sách, phục vụ quản lý nhà nước, cung ứng dịch vụ công.

Như vậy, cơ quan loại này thực hiện 1 trong 3 chức năng vừa nêu. Thử áp vào 5 cơ quan thuộc Chính phủ là Đài Tiếng nói VN, Thông tấn xã VN, Đài Truyền hình VN, Viện Hàn lâm Khoa học và Công nghệ VN, Viện Hàn lâm Khoa học xã hội VN để xem có phù hợp hay không. Quả là khó nói là phù hợp. Hơn nữa, cũng cần làm rõ thế nào là thực thi chính sách. Luật không thể chỉ nêu một khái niệm chung chung là “thực thi chính sách“ để sau này hiểu, giải thích sao cũng được. Quốc hội ban hành chính sách bằng việc thông qua các luật, nghị quyết. Chính phủ cũng ban hành chính sách bằng việc cho ra đời các nghị định, hoặc nghị quyết liên tịch. Vậy cơ quan thuộc Chính phủ thực thi chính sách của cơ quan nào? Mà tại sao cơ quan thuộc Chính phủ lại không thực thi pháp luật? 

Rất có thể khái niệm cơ quan thực thi chính sách được tạo dựng qua tham khảo kinh nghiệm của Vương quốc Anh khi triển khai mô hình “Executive Agency“ từ năm 1988 trong nỗ lực cải cách, đổi mới công vụ. “Executive Agency“, tạm dịch là “Cơ quan thực thi“ là các cơ quan thuộc các bộ của Chính phủ, có trách nhiệm về dịch vụ công, nghiên cứu hoặc điều tiết, tóm lại là “thực thi“ một cái gì đó. Các cơ quan thực thi kiểu này được trao quyền tự chủ khá rộng, từ tổ chức, nhân sự và đặc biệt là tài chính.

Như vậy, điều mấu chốt của cơ quan thực thi ở Anh là khái niệm dừng ở thực thi, còn dự Luật TCCP của ta lại đưa thêm là thực thi chính sách, phục vụ quản lý nhà nước, cung ứng dịch vụ công.